Інтерв`ю судді КСУ Станіслава Шевчука щотижневику "Закон і бізнес" № 48, 26 листопада-2 грудня 2016 р.

Версія для друку

Закон і Бізнес, №48 (1294) 26.11—02.12.2016

Суддя Конституційного Суду України Станіслав Шевчук:

«Суди загальної юрисдикції часто не бачать фундаментальної природи конституційних прав та застосовують лише закони»

 

Запровадження конституційної скарги, безперечно, повністю змінить організацію роботи Конституційного Суду. Але водночас може змінити й ставлення суспільства до єдиного органу конституційної юрисдикції. Завдяки новим повноваженням КС має стати значно доступнішим для громадян. Про очікування, пов’язані із цим, та про те, чому цей інститут не запроваджувався впродовж тривалого часу, «ЗіБ» поговорив із суддею КС Станіславом ШЕВЧУКОМ.

 

 «В парадигмі пострадянської України місця конституційній скарзі не було»

— Станіславе Володимировичу, відповідно до законодавчих новацій КС отримає повноваження щодо розгляду конституційних скарг. Як ви оцінюєте такі зміни? Чи стане скарга ефективним інструментом захисту прав фізичних та юридичних осіб?

— Зміни до Конституції в частині правосуддя, в тому числі щодо повноважень КС, мають вагоме значення. Запровадження ж конституційної скарги стане імпульсом для розвитку конституційного права і зміцнення авторитету КС.

Про необхідність уведення цього інституту я говорю останні 20 років. Адже конституційні права і свободи, передбачені в розд.2 Основного Закону, мають отримати безпосередній захист у судах. Разом з тим у судів загальної юрисдикції є своя специфіка: вони дуже часто не бачать фундаментальної природи конституційних прав і свобод та застосовують лише закони. У свою чергу КС — це суд над законами та іншими нормативно-правовими актами. Завдяки цій особливості він не є класичним судовим органом, він захищає верховенство Конституції і верховенство установчої влади народу над владою установленою, тобто державною.

Конституційні права і свободи — це обмеження державної влади та «запобіжник» її свавілля. І основне призначення держави Україна — захист цих прав і свобод.

Україна ратифікувала Конвенцію про захист прав людини і основоположних свобод, відповідно до якої умовою допуску до Європейського суду з прав людини є вичерпання всіх національних засобів правового захисту. Тому я тривалий час розмірковував, чому визначено такий критерій, а в нас досі немає конституційної скарги. Її запровадження логічне, адже права людини, передбачені в конституції і конвенції, здебільшого збігаються, а значить, їх природа однакова.

Також, вивчаючи конституційне право США, з подивом дізнався, що воно настільки вагоме для людей, адже всі важливі питання розкриваються через призму прав і свобод та фундаментальних принципів, які захищає Верховний суд США. У нас же європейська традиція, згідно з якою ці повноваження надано окремому органу — КС, але в Україні не було створено відповідних механізмів захисту конституційних прав та свобод від держави.

Ми маємо розуміти, що права, визначені Конституцією, та права, встановлені законом, мають відмінну юридичну природу. До Другої світової війни в Європі існувала тенденція, коли громадяни мали певні права (наприклад свободу слова), але не могли їх застосовувати в судах, поки не ухвалено відповідного акта. Хоча вони могли бути прописані в Основному Законі. І тільки після Другої світової війни у Європі переміг механізм захисту цих прав не на підставі закону, а на підставі Конституції.

Цю загальноєвропейську тенденцію відображує ч.3 ст.8 Конституції України, де зазначено, що її норми «є нормами прямої дії». Там же сказано, що «звернення до суду для захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції гарантується». Це фундаментальні речі.

Фундаментальними є право на свободу та особисту недоторканність, на свободу мирних зборів, об’єднань, на свободу вираження, на свободу світогляду та віросповідання тощо. Держава може лише встановлювати обмеження на них, але при цьому не може порушувати їх сутнісного змісту. Але завжди виходить так, що головний порушник прав людини — це сама держава, яка ухвалює закони, підзаконні та індивідуальні акти.

Необхідність уведення конституційної скарги я зрозумів після повернення з першого тривалого відрядження до США в 1995 р. Також потрібно було, щоб змінилося певне покоління юристів, адже в парадигмі пострадянської України місця конституційній скарзі не було. Тому її запровадження зараз — величезне досягнення судової реформи.

Раніше особа могла звертатися до КС по офіційне тлумачення, і деякі правники вважали, що це є певний еквівалент конституційної скарги. Але це зовсім різні речі. Хоча й можна було отримати доступ до Суду, але це було не так просто. Конституційна ж скарга дає можливість прив’язатися до фактичного контексту, можна побачити, як суди застосовували закон. Адже формально він може бути конституційним, але практика його використання суперечитиме Конституції. І, як демонструють рішення ЄСПЛ щодо нашої держави, так відбувається доволі часто.

Абсолютних прав у нас дуже мало, це право на життя, на повагу до гідності. Всі інші права є відносними. Вони обмежуються законами, але при цьому можуть порушувати права людини. Наприклад, ухвалюють закон «Про мирні зібрання» і встановлюють, що біля КС не можна мітингувати. А можна — за містом. Тобто формально законодавець дозволяє мітингувати, але зникає сенс, сутнісний зміст права на таке зібрання.

З розвитком юриспруденції ці критерії обмеження права будуть розвиватись. Для цього й потрібні якісні конституційні скарги, на розгляді яких розроблятиметься доктрина. Саме за такою концепцією працює Європейський суд: є текст конвенції і 99% судової практики.

Моя мрія, щоб КС значною мірою був судом з прав людини. Нині ж у нас навіть День Конституції не загальнонародне свято, а просто протокольно-бюрократичний захід. Але, на мій погляд, кожна людина має розуміти, що в неї є конституційні права, які захищає Суд. Тоді це свято буде всенародним.

— Чому конституційна скарга не була запроваджена раніше, наприклад у 1996 р. — разом з ухваленням Конституції. Не вистачало політичної волі чи не було можливості?

— Україна, хоча й оголосила себе правовою державою, розвивалась як пострадянська країна. Парадигма мислення з радянських часів не змінилась. Вважалося, що зміст прав і свобод установлюється тільки в законі. Не можна було визнати певні фундаментальні категорії, які законодавець не мав би можливості свавільно обмежувати чи порушувати.

Вважалося, що все регулюється законами, а Конституція — це «парадний» акт політико-правового характеру. Фактично атрибут державності. І теорія держави і права розвивалась у такому форматі.

Разом з тим ратифікація конвенції заклала потужну зміну мислення юристів і суддів. Стало зрозуміло, що права людини є діючими, а зміст цих прав і свобод розкривається через правозастосування, через судову діяльність, мотивувальні частини рішень, які мають нормативний характер.

— На вашу думку, зараз дійсно відбувається зміна парадигми мислення юристів? Чи запровадження конституційної скарги — це швидше дія «згори»?

— Так, нині з’являється нове покоління юристів-лібералів. Та й тим, хто вже має досвід, слід орієнтуватися на нові тенденції.

Я вже вп’яте проводжу для студентів і аспірантів літню школу «Верховенство права і конституціоналізм». Тому бачу, як кожного року зростає рівень слухачів цих шкіл, як молоде покоління хоче змінити країну. В тому числі й щодо розуміння конституційного права.

«Ми не можемо відмовляти в розгляді конституційних скарг на підставі того, що ще немає закону»

— Як додаткові повноваження оцінюють колеги? Чи немає побоювання, що через надто велике навантаження не вдасться ефективно організувати роботу?

— Очікується, що до КС щорічно надходитиме близько 6 тис. скарг. Але якщо брати до уваги досвід європейських судів конституційної юрисдикції, то рішення ухвалюватимуться за 1—2% скарг. Адже треба навести належне правове обгрунтування й продемонструвати, в чому саме закон порушує права людини.

Яким чином навести ці аргументи, юристи-практики мають знати, адже можна провести аналогію з ЄСПЛ. В обох випадках мова йде про з’ясування сутнісного змісту прав людини через правозастосування. Це трохи інше, ніж обгрунтувати згідно із законом. Але для тих фахівців, які займаються практикою Європейського суду, це не буде особливо складно.

— Скільки конституційних скарг уже надійшло до КС?

— З того часу як набули чинності зміни до Конституції, у нас вже зареєстровано 20 скарг. Ми очікуємо на ухвалення закону «Про Конституційний Суд України», але й відмовляти в прийнятті цих скарг не можемо. Це було б неправильно, адже право подати скаргу гарантується стст.55 і 1511 Конституції. Зокрема, Основний Закон визначає, що кожному гарантується право звернутись із конституційною скаргою до КС з підстав, установлених цією Конституцією, та в порядку, визначеному законом.

— Цю норму теж можна по-різному трактувати, адже скарга подається «в порядку, визначеному законом».

— Ні, ми не можемо відмовляти в прийнятті скарг. Адже відповідно до ст.8 Основного Закону звернення до суду гарантується. Не дотримуючись цього положення, ми вже входитимемо в якусь політичну логіку.

Інше питання: чи можемо ми їх розглядати. Якщо Конституцією передбачена необхідність закону, то, очевидно, так воно і є. Але зараз про це можна говорити спокійно, адже нещодавно почали діяти зміни до Конституції. А уявімо собі, що Верховна Рада ухвалюватиме закон рік, два чи три…

— Що робити в такому випадку?

— Не будемо забігати так далеко, але, на мою думку, скарги доведеться розглядати на підставі Конституції. Адже ми не маємо права відмовляти людям в розгляді їхніх скарг через те, що немає закону.

Ухвалення закону — це політична дія парламенту. При цьому гіпотетично може з’явитися політичне міркування в тому, щоб не приймати закон певний час. Але КС, на мій погляд, не може погоджуватись із такою логікою і має захищати Конституцію та передбачені в ній права від всіх гілок влади.

— Яка якість тих скарг, які вже надійшли до КС? Можна очікувати на ухвалення рішень за ними?

— Зараз вони опрацьовуються в секретаріаті. Тому ми чекаємо закону й відразу їх розглянемо.

— Чи відбувається підготовка до розгляду конституційних скарг? Можливо, готується «перебудова» секретаріату Суду або вивчається організація такої діяльності в інших країнах?

— Так, планується низка заходів, у тому числі завдяки міжнародній технічній допомозі. Також намічена «перебудова» секретаріату, і не тільки в переносному, а й в прямому сенсі. Адже відповідно до проекту передбачено створення структури сенатів по 9 суддів для розгляду конституційних скарг. З початком розгляду конституційної скарги має змінитись парадигма навчання і парадигма мислення. Держава — це бюрократичний орган, але КС має забезпечувати розвиток доктрини і практики щодо цього надзвичайно важливого питання — захисту людини від держави.

«Особі байдуже, що за табличка висить на державному органі, який порушує її права. Головне — механізм їх ефективного захисту»

— Аналізуючи повноваження КС, експерти звертають увагу на певний дуалізм. З одного боку, Суд тлумачить Конституцію, а з другого — розглядає конституційні скарги. Хоча доводилося чути думку, що в конституційних судах європейських країн немає такого подвоєння повноважень.

— Повноваження щодо офіційного тлумачення Конституції є в конституційних судів інших країн, що застосовується у ситуації, коли президент чи депутати звертаються до КС, оскільки їм незрозуміле якесь положення. Але це, звісно, повинно мати практичну необхідність, адже КС не науковий орган.

Що ж стосується конституційних скарг, то це так само буде фактично тлумачення Конституції і законів в контексті Конституції. Тому я не бачу жодних проблем.

Разом з тим радянська традиція передбачає офіційне тлумачення законів. У часи СРСР це повноваження здійснювали президії верховних рад у проміжках між з’їздами, і, по суті, це було політичне повноваження. Коли Україна здобула незалежність і готувалася Конституція, то вирішили це повноваження віддати КС, але воно достатньо штучне. Ось таких функцій конституційні суди в Європі якраз і не мають. Тому це повноваження втрачає і наш Суд.

— Чи можлива така ситуація, коли, розглянувши звернення Президента чи народних депутатів, КС дасть тлумачення, протилежне рішенню, ухваленому за конституційною скаргою? Адже тлумачення дається всім складом Суду, а скарга розглядатиметься половиною суддів.

— В проекті закону розглядається можливість такої ситуації. Якщо є протилежна практика, то це питання Суд має вирішити на пленарному засіданні.

— Відповідно до змін з питаннями щодо тлумачення Конституції не зможуть звернутись органи місцевого самоврядування, прокуратура, місцеві суди. Ви підтримуєте такі новації?

— На мій погляд, слід зберегти положення, передбачені ст.83 чинного закону «Про Конституційний Суд України». Згідно з нею в разі виникнення спору щодо конституційності норми закону, яку застосовує суд, провадження у справі зупиняється. При цьому відкривається конституційне провадження, і КС розглядає справу невідкладно.

Хоча слід визнати, що протягом тривалого часу цей механізм використовувався досить рідко: здається, 2—3 рази за весь час діяльності КС. Тільки недавно у зв’язку з проведенням люстраційних процедур він став актуальнішим.

— Чи є, на ваш погляд, потреба в подальшому розширенні повноважень КС?

— Треба із чогось починати, а далі вже дивитись, як удосконалювати процес. Гадаю, необхідно запроваджувати повну конституційну скаргу. Адже зараз вона нормативна, тобто скаржитися можна тільки на закон. Але ж особі байдуже, що за табличка висить на державному органі, який порушує її права. Головне — наявність механізму їх ефективного захисту.

Якщо ми зможемо забезпечити повну конституційну скаргу, то зможемо досягти таких самих результатів, як Німеччина, щодо якої ЄСПЛ майже не виносить рішень, адже всі питання розвязує Конституційний суд ФРН. Зараз, як відомо, Україна за кількістю поданих до ЄСПЛ заяв посідає перше місце.

«Якщо Суд переглядатиме свої рішення кожні півроку, це вже буде лотерея»

— Для того щоб звернутися до ЄСПЛ, особа має вичерпати всі національні засоби захисту. Якщо скарга до КС — теж національний засіб захисту, то чи може ЄСПЛ відмовляти в розгляді заяв українців, якщо вони ще не зверталися до єдиного органу конституційної юрисдикції.

— Відповісти на це питання можна буде після того, як складеться практика. Можу говорити гіпотетично. Якщо конституційне право порушене тільки на підставі закону, то вичерпання національних засобів настане після звернення до КС.

Якщо ж порушення прав було спричинене іншими актами, діями чи бездіяльністю посадових осіб, то Європейський суд може взяти справу до розгляду, незважаючи на відсутність конституційної скарги. Так само ЄСПЛ може не погодитись із рішенням КС.

Важливе значення матиме і наша практика. Підстави для узгодження й діалогу із цією поважною європейською інституцією ми вже створили шляхом формулювання та застосування «принципу дружнього ставлення до міжнародного права». Відповідно до нього практика тлумачення і реалізації конвенційних прав ЄСПЛ має враховуватися при розгляді справ у порядку конституційного судочинства у випадку, коли конституційні права кореспондуються з відповідними конвенційними правами. Це було вперше сформульовано у рішенні КС від 1.06.2016 №2-рп, а також отримало повторне застосовування у рішенні від 8.09.2016 №6-рп.

Цим принципом ми заклали доктринальну основу для конституційної скарги. Це не означає, що все, що приймає ЄСПЛ, для нас найважливіше, але усталена практика тлумачення конвенції для нас є частиною конституційного права.

Я погоджуюсь із доктринальною думкою, яка зараз поширена в європейських наукових колах: якщо судді, застосовуючи конституційні положення, інтерпретують їх у супереч практиці ЄСПЛ, вони порушують Конституцію.

— У Верховній Раді зареєстровано законопроект «Про Конституційний Суд України», підготовлений народним депутатом Юрієм Одарченком (проект, розроблений Радою з питань судової реформи, на час розмови ще не був унесений до ВР). Одне з повноважень, яке він передбачає, — можливість переглядати попередні рішення КС. Як ви ставитеся до такої ініціативи?

— Змінювати рішення КС не можна, воно остаточне. Разом з тим у Суду має бути можливість переглядати свою позицію, коли виникає аналогічна ситуація за іншим поданням чи скаргою. Тому в законі варто прописати, що КС може відійти від висловленої правової позиції, але для цього мають бути дві умови. Перша — слід указати мотиви, чому так зроблено, і друга — має пройти певний час від попереднього рішення, принаймні кілька років. Це необхідно для стабільності практики. Якщо Суд переглядатиме свої рішення кожні півроку, це вже буде лотерея.

— Ще одна пропозиція — можливість притягнення суддів КС до дисциплінарної відповідальності й навіть звільнення. При цьому такі рішення ухвалюватиме безпосередньо Суд.

— Мабуть, ця пропозиція випливає з паралелі між нами і судами загальної юрисдикції, тому я не можу виступати проти неї. Разом з тим ми виходимо з презумпції довіри один до одного. Інакше, якщо ми будемо один одного підозрювати й захочемо когось звільнити з надуманих причин, це буде кінець Суду.

В парламенті щодо цього питання при прийнятті закону, мабуть, розгорнеться дискусія. Хоча в будь-якому разі головне — забезпечення розгляду конституційної скарги. Це є першочерговим завданням для нас.

ОЛЕКСІЙ ПИСАРЕВ

 

Сайт розроблено за сприяння Координатора проектів ОБСЄ в Україні
© 2017 Конституційний Суд України